改革开放初期,百废待兴,而地方财政往往捉襟见肘。
彼时,引进外资是时代的主旋律,也是各地政府解决当地经济发展困局的重要手段。1986年,国务院“国函〔1986〕94号文”同意上海第一批扩大利用外资32亿美元,用于加强城市基础设施建设、工业技术改造和发展第三产业。上海政府利用这波引进外资的机会,向国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等借款,投资建设了南浦大桥、地铁一号线、苏州河合流污水治理一期工程、虹桥机场候机楼改造、20万门市内电话扩容等308个项目。因“94”谐音而定名的上海久事公司作为“九四专项”总账房,代行“94专项办公室”的管理职能,成为国内第一批投融资公司。后来,为了解决上海市的重点工程的融筹资问题,上海城投也于1992年宣告成立。1992 年至 1999 年八年间,上海城投为上海市的基础设施筹融资 300 多亿元,初步解决了上海市的住房难(旧区改造)、交通难(地铁、公交)和环境难(苏州河、合流一期,居民饮用水),为上海连续三轮的“三年大变样”做出了巨大贡献。中央和地方政府的分税体制建立,省级以下政府层层向上集中资金,基本事权却有所下移,特别是下移到县、乡两级政府。于此同时,地方政府却承担着基础建设的重大任务,财权和事权不匹配的问题在很大程度上加剧了基层政府的财政困难。于是,发达地区的投融资模式被各地政府纷纷效仿,以融资平台筹措资金的模式逐渐在全国铺开。这一时期,BOT、TOT等融资模式也逐渐开始被政府尝试。1997年,亚洲爆发金融危机,中国为应对金融危机,大力推进扩张的财政政策,各地基础建设步伐加快。
由于中央在对基础设施建设进行转移支付的同时,要求地方政府配套资金,地方政府因此承担较大的城市基础设施建设财政支出压力。为了缓解财政压力,地方政府通过融资平台,借助政府信用背书,向银行等金融机构进行间接融资,融资平台在扩张性财政政策下加速发展。2008年9月,雷曼兄弟破产,国际金融危机全面爆发。11月,国务院常务会议提出为应对国际金融危机冲击,进一步扩大内需,促进经济增长,中国政府将推出“四万亿”投资计划,而地方政府投资总计约“三十万”亿。12月,国务院发布126号文,扩大债券发行规模,积极发展企业债、公司债、短期融资券和中期票据等债务融资工具。2008年,地方融资平台数量4000台左右,贷款余额1.7万亿。而到了2009年末,地方融资平台数量已达8800家。这一时期,由国开行推动, 融资平台跨出了省、地级市两级,开始走往区、县,以前一级政府只拥有一两家平台公司,后来一级政府成立好几个平台公司。而贷款政策也在发生着变化,以往的平台贷款以国家开发银行为主,08年以后商业银行蜂拥而至,市场也由原来的“贷方市场”变成了“借方市场”。企业债、中期票据、短期融资券、上市融资、资产证券化、信托贷款等融资手段开始各领风骚。融资平台的爆发式发展和层出不穷的融资手段,急剧爆发的市场规模,也带来了政府债务风险。为了加强地方政府性债务管理,审计署开启了2011年和2013年两轮审计。与此同时,监管文件频发,以银监会为主导融资平台清理规范工作开始,市场迎来了两年的政策收紧周期。43号文明确了地方政府融资只能通过发行政府债券或采用PPP模式,剥离融资平台公司政府融资职能。同时也给出了融资平台债务化解思路,地方政府债务纳入预算管理。融资平台的转型发展推上日程,做大做强做事平台资产,是转型的主要方向。2019年,政府投资条例问世,明确界定了政府投资范围,确保政府投资聚焦重点、精准发力。社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目, 成为政府投资的重点。这一切的一切,背后是中国从未停下来的轰隆隆的城镇化脚步。从知识青年返城,到乡镇企业崛起,从工业园区发展,到民工潮的来临,从大城市的新区建设,到中部崛起、西部大开发、东北振兴,从旧城改造、棚户区改造,到长三角、珠三角、粤港澳大湾区经济带发展,42年间,中国的城镇化率以每年1%的速度飙升,完成了发达国家需要上百年才能完成的进程。政信业务的每一次华丽转身,都是政策性引导下配合国家城镇化的总体战略。因城镇化而产生政府债务,放大到20年,30年历史长河去看,亦会化解于无形。
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