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谨慎!国务院重申政府融资平台公司破产清算!

【小哥导读】
4月13日,国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号),强调【加强风险防控,增强财政可持续性】,提出【健全地方政府依法适度举债机制。防范化解地方政府隐性债务风险。】。其中,在防范化解地方政府隐性债务风险方面,重申清理规范地方融资平台公司,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算




2021年4月13日,国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)文件,明确了六个方面的重点改革措施。

一是加大预算收入统筹力度,增强财政保障能力。规范政府收入预算管理,加强政府性资源统筹管理,强化部门和单位收入统筹管理,盘活各类存量资源。

二是规范预算支出管理,推进财政支出标准化。加强重大决策部署财力保障,合理安排支出预算规模,大力优化财政支出结构,完善财政资金直达机制,推进支出标准体系建设。

三是严格预算编制管理,增强财政预算完整性。改进政府预算编制,加强跨年度预算平衡,加强部门和单位预算管理,完善政府财务报告体系。

四是强化预算执行和绩效管理,增强预算约束力。强化预算对执行的控制,推动预算绩效管理提质增效,优化国库集中收付管理,拓展政府采购政策功能。

五是加强风险防控,增强财政可持续性。健全地方政府依法适度举债机制,防范化解地方政府隐性债务风险,防范化解财政运行风险隐患。

六是增强财政透明度,提高预算管理信息化水平。改进预决算公开,发挥多种监督方式的协同效应,实现中央和地方财政系统信息贯通,推进部门间预算信息互联共享。




《意见》原文节选


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 六、加强风险防控,增强财政可持续性 

(二十)健全地方政府依法适度举债机制。健全地方政府债务限额确定机制,一般债务限额与一般公共预算收入相匹配,专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。完善专项债券管理机制,专项债券必须用于有一定收益的公益性建设项目,建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制,实现融资规模与项目收益相平衡,专项债券期限要与项目期限相匹配,专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入应当及时足额缴入国库,保障专项债券到期本息偿付。完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系,建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度,综合评估政府偿债能力。加强风险评估预警结果应用,有效前移风险防控关口。依法落实到期法定债券偿还责任。健全地方政府债务信息公开及债券信息披露机制,发挥全国统一的地方政府债务信息公开平台作用,全面覆盖债券参与主体和机构,打通地方政府债券管理全链条,促进形成市场化融资自律约束机制。

(二十一)防范化解地方政府隐性债务风险。把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩,坚决遏制隐性债务增量,妥善处置和化解隐性债务存量。完善常态化监控机制,进一步加强日常监督管理,决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。强化国有企事业单位监管,依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制,严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。金融机构要审慎合规经营,尽职调查、严格把关,严禁要求或接受地方党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或者签署担保性质协议。清理规范地方融资平台公司,剥离其政府融资职能,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。健全市场化、法治化的债务违约处置机制,鼓励债务人、债权人协商处置存量债务,切实防范恶意逃废债,保护债权人合法权益,坚决防止风险累积形成系统性风险。加强督查审计问责,严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

地方政府融资平台公司,是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体,包括各类综合性投资公司等。

2015年新预算法实施之前,地方政府融资平台公司事实上承担着政府融资职能,是地方经济发展的主力军和城市建设的先锋军,推动了地方经济发展。但与此同时平台公司过度举债、管理不规范等问题也增加了地方债务压力,给经济发展带来巨大风险。

2015年1月1日新预算法正式实施,地方政府融资平台公司被要求剥离政府融资职能,融资平台举借的债务依法不属于政府债务。地方政府融资平台公司朝着市场化转型。但由于各种原因,转型难度较大,进度非常缓慢。在此期间,地方政府违法违规通过融资平台公司举债融资,形成巨大的隐性债务,积累了系统性风险。

2018年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅公开了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》,明确提出对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司,依法实施破产重整或清算,坚决防止“大而不能倒”,坚决防止风险累积形成系统性风险。

以上这种表述,也是近年来化解政府隐性债务的基调,即剥离融资平台的政府融资功能,通过市场化、法治化方式方法化解政府债务。

国务院两次提及政府融资平台公司可以破产重整或清算,侧重的是防范风险和底线思维,避免一切风险集中于财政,希望一方面控制增量风险,另一方面通过财政与市场各归各位解决政府隐性债务风险。先通过剥离政府融资职能转为普通国企,不能剥离的通过财政预算解决,这是前提。
我们也关注到,《意见》重申政府融资平台公司可以破产重整或清算,也有一定前提,不是搞一刀切,更不是通过破产清算进行赖账。

首先必须剥离政府融资职能,成为一个纯粹的产业类国企。融资平台公司进行市场化转型成功,属于主业清晰的市场化国企主体,而非实质意义上的政府融资工具。要做到这一点,必须分清融资平台公司债务中,哪些属于政府债务,而政府债务是应该纳入财政预算解决,不应由企业承担,更不应通过企业破产清算解决。

其次是平台公司失去清偿能力。融资平台公司在分清债务,正常经营的情况下,仍资不抵债,且从中长期看也不再具有持续经营能力的,才可以依法申请破产重整或清算。

最后,《意见》特别强调:要健全市场化、法治化的债务违约处置机制,鼓励债务人、债权人协商处置存量债务,切实防范恶意逃废债,保护债权人合法权益,坚决防止风险累积形成系统性风险。

《意见》旨在强调应坚决遏制地方政府的隐性债务增量,加强风险防控,增强财政可持续性。《意见》并没有全盘否定地方政府合法合规地通过融资平台公司融资,但一定是适度的,与政府的偿债能力以及项目收益是相匹配的。

因此,《意见》所提出的政府融资平台公司可以破产重整或清算,是针对那些重要的纯政府平台以外的融资平台公司,对其实施破产重整或清算,一方面可以抑制地方政府增加隐性债务的途径,另一方面也是对现有存量债务的清理,化解地方政府债务风险。

我们多次提到,选政信定融,融资主体非常关键,一定是区域重要性较高的纯政府平台公司,且平台公司有实实在在的对政府的主营业务。无论未来是政企分开,还是平台公司转型,这一类政府融资平台公司,仍能较好地生存。

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